礦山生態(tài)修復(fù)利用模式和政策創(chuàng)新梳理
發(fā)布日期：2021-8-31、礦山生態(tài)修復(fù)
我國是礦產(chǎn)資源豐富的大國，建國以來，特別是改革開放后礦業(yè)迅速發(fā)展，但大規(guī)模的開發(fā)同時帶來了生態(tài)環(huán)境問題。權(quán)威遙感調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，截止2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝，其中正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。
為解決礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、現(xiàn)實矛盾多、投入不足等突出問題，按照黨的十九大“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的要求，堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復(fù)、誰受益”原則，通過政策激勵，吸引各方投入，推行市場化運作、科學(xué)化治理的模式，加快推進礦山生態(tài)修復(fù)。
2、礦山修復(fù)與利用的模式借鑒
國際上，礦山生態(tài)修復(fù)已經(jīng)過長期的探索和實踐，基本形成以基質(zhì)改良、植物修復(fù)、土壤質(zhì)量演變以及植物演替為主的技術(shù)體系。在土地功能轉(zhuǎn)化上，除了傳統(tǒng)的復(fù)墾復(fù)林利用外，基本可以概括為生態(tài)游憩、遺產(chǎn)紀(jì)念、再生利用三種活化利用模式。
2.1生態(tài)游憩模式
生態(tài)游憩模式是在礦山環(huán)境整治，恢復(fù)地區(qū)生物多樣性的基礎(chǔ)上，以優(yōu)美的戶外環(huán)境和特色景觀為依托，將廢棄礦區(qū)打造為生態(tài)主題的郊野游覽園區(qū)、主題公園等，重塑生境，豐富周邊居民生態(tài)游憩產(chǎn)品，帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。
（1）國營明石海峽公園
日本國營明石海峽公園原來是一處大型采石采砂場，從20世紀(jì)50年代到90年代中期，這里為修建關(guān)西空港以及大阪與神戶城市沿海的人工島提供了1.06萬億立方米的砂石，挖掘深度達100米以上，造成大范圍裸露山體。項目通過持續(xù)多年的植被修復(fù)與雨水管理，將其改造成一個包括國際會議中心、星級旅館、大型溫室、露天劇場等設(shè)施創(chuàng)造面向未來的區(qū)域級休閑場所，至今仍是全球花海旅游熱門目的地。
20世紀(jì)80年代開始，該島所在的兵庫縣委托安藤忠雄進行規(guī)劃設(shè)計，并成立綠化專家委員會，進行恢復(fù)植被。規(guī)劃強調(diào)恢復(fù)自然的狀態(tài)，形成良好的景觀和創(chuàng)造為人服務(wù)的游憩空間。而科學(xué)的種植方式使這一計劃得以實現(xiàn)，具體包括在基巖上固定蜂窩狀的立體金屬板網(wǎng)，灌入新土后覆以草簾，以涵養(yǎng)水分。灌溉系統(tǒng)采用埋置聚乙烯管，密度為1米間隔。同時，由于當(dāng)?shù)亟邓肯鄬^低，因此為了植物生長的需要，采用收集地表水、中水循環(huán)再利用等技術(shù)。
（2）Biville采石場休閑區(qū)
Biville采石場位于法國克萊弗坦大峽谷，具有尺度大、高差大，生態(tài)退化嚴(yán)重的特點。項目通過臺地改造、植被修復(fù)、水流引入等技術(shù)手段營造濱湖生境，將原采石場打造為地區(qū)垂釣圣地、湖泊休閑區(qū)。
項目利用礦坑原有的地形優(yōu)勢，因勢利導(dǎo)，通過一系列的設(shè)施和設(shè)備來引導(dǎo)水流，使其匯聚到谷底形成湖泊。對直線型的采石坑進行臺地改造，不僅方便游人，也使得高處的徑流可以從草地流入排水溝，保護地表免受雨水、徑流的沖擊和侵蝕。在此基礎(chǔ)上引入金雀花、荊豆等耐貧瘠、強根系、強固氮，通過植物根系促使地表牢固，形成表土層?？紤]到當(dāng)?shù)鼐用駥Υ贯灥木薮笮枨?，谷底的巨大湖泊岸線進行了精細(xì)設(shè)計，方便人們釣魚。
（3）Kinta 自然公園
Kinta自然公園位于馬來西亞，以低環(huán)境影響手段促進生態(tài)修復(fù)，引入旅游度假功能統(tǒng)籌生態(tài)保護與地區(qū)發(fā)展，將生態(tài)環(huán)境極其惡劣露天舊鉛礦改造為兼具保護與娛樂功能的郊野公園。
項目以生物自然修復(fù)方式為主，促進土壤的自凈和植被再生，并濕地營造為微生物繁殖提供生境。同時，注重旅游度假功能的發(fā)揮，把公園內(nèi)的固有資源與旅游業(yè)相結(jié)合，改造利用鉛礦遺跡、廢棄工廠用房作為景點及游客中心，建設(shè)自然教育和野外實習(xí)設(shè)施，以及鳥巢、觀光塔、野營和庇護所。推出觀賞野生動物及鳥類的活動、寫生、攝影、出掉、游湖、野外遠(yuǎn)足等活動，實現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)與經(jīng)濟發(fā)展的共同發(fā)展目標(biāo)。
2.2遺產(chǎn)紀(jì)念模式
遺產(chǎn)紀(jì)念模式在生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)上，突出工礦地區(qū)景觀，重點體現(xiàn)礦山開采情景，將廢棄礦山改造為城市工業(yè)文明記憶場所、遺產(chǎn)公園、博物館等科普文化設(shè)施以及工業(yè)旅游目的地。
（1）狄俄尼索斯采石場
希臘狄俄尼索斯采石場始建于15世紀(jì)。項目采取低影響手段，從設(shè)計到施工都不做過多的修飾和加工，最大限度體現(xiàn)采石場原始風(fēng)貌。
項目就地取材，充分利用原有場地素材，由穿越舊采石場的步行小道組織游覽路徑，將廢棄地改造成露天博物館，為游客提供了一個重現(xiàn)傳統(tǒng)大理石開發(fā)挖掘的情景空間。
（2）辰山植物園礦坑花園
辰山植物園礦坑花園位于上海，所處辰山原為70米高的小山丘。1905年，辰山開始動工采石，直至2000年辰山采石場才被政府關(guān)閉，多年開采形成了巨大的礦坑。項目基于“最小干預(yù)”的理念，經(jīng)過6年的清理、規(guī)劃和植被種植，改造成年游客量達160萬人的上海市新地標(biāo)與城市名片。
深潭區(qū)是礦坑花園的核心，其前身為辰山采石場的遺跡，整個辰山南坡被開采用作建筑石材之后，又向地下縱深挖掘，深入地面60余米，潭水距離地面30余米，潭水最深處也有30余米。在礦坑景區(qū)內(nèi)，設(shè)計師創(chuàng)造出了一個由澆注的鋼桶、貼合懸崖的鋼棧橋、人工“一線天”及木浮橋組成的游線，近距離感受礦坑采石場帶來的視覺沖擊，并體驗人工瀑布飛流直下的壯觀氣勢。
2.3再生利用模式
再生利用模式充分挖掘礦山地區(qū)所處的區(qū)位價值，強化原有礦山地區(qū)懸崖、峭壁等地形特征，將原有礦業(yè)用地轉(zhuǎn)化為具備獨特的空間體驗的體育運動場地、高端度假酒店等功能空間，重塑地區(qū)活力。
（1）布拉加市政球場
布拉加市政球場位于葡萄牙原蒙特卡斯特羅花崗巖采石場舊址上, 項目充分利用采石場的懸崖峭壁地形，通過植入大型體育設(shè)施，帶動城市貧困地區(qū)經(jīng)濟并支持未來的增長。
項目保留原場地的自然形態(tài)，建筑場地與原有的懸崖峭壁相結(jié)合。球場設(shè)施齊全，建有30154個座位，352個衛(wèi)生間，20個酒吧，4個急救中心。其新聞大廳可容納600人同時進行工作。而270平米的超大屏幕堪稱歐洲球場之最。
（2）上海天馬山酒店
上海天馬山酒店位于上海松江國家風(fēng)景區(qū)內(nèi)，2013年開始動工，目前仍在施工中。天馬山深坑原為40米高的小山丘。自解放前即開始炸山采石，20世紀(jì)50年代末，整個山丘已蕩然無存，到20世紀(jì)70年代，已形成88米深的大坑。項目利用場地地形優(yōu)勢，形成獨特的全球罕見的深坑商業(yè)酒店景觀，通過創(chuàng)造與眾不同的消費體驗，實現(xiàn)經(jīng)濟價值。
2006年，世茂集團通過招拍掛獲取了包含了深坑場地的商服用地地塊。該項目建設(shè)難度極大，在消防、抗震和防水等各方面均有所突破，對石坑中受到污染的湖水和裸露的坑壁進行生態(tài)恢復(fù)，沿坑壁施工建設(shè)五星級酒店，利用高差營造瀑布和湖底景觀。目前酒店尚未開業(yè)，但已經(jīng)收到全球獵奇旅客的密切關(guān)注。
3.礦山修復(fù)用地政策創(chuàng)新
據(jù)實核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類
地方各級自然資源主管部門要據(jù)實調(diào)查礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、合法性。對已有因采礦塌陷確實無法恢復(fù)原用途的農(nóng)用地，經(jīng)省級自然資源主管部門會同相關(guān)部門組織核實并征得土地權(quán)利人同意，報自然資源部核定后，可以變更為其他類型農(nóng)用地或未利用地，涉及耕地的據(jù)實統(tǒng)籌進行核減，其中涉及永久基本農(nóng)田的按規(guī)定進行調(diào)整補劃，并納入國土空間規(guī)劃。耕地核減不免除造成塌陷責(zé)任人的法定應(yīng)盡義務(wù)。
強化國土空間規(guī)劃管控和引領(lǐng)
市、縣級人民政府編制國土空間規(guī)劃時，應(yīng)充分考慮歷史遺留礦山和正在開采礦山的廢棄礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力、土壤環(huán)境質(zhì)量狀況、水資源平衡狀況、地質(zhì)環(huán)境安全和生態(tài)保護修復(fù)適宜性等，尊重土地權(quán)利人意見，結(jié)合生態(tài)功能修復(fù)和后續(xù)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求，按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜水則水、宜留則留原則，合理確定礦區(qū)內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，優(yōu)化國土利用格局，為合理開發(fā)和科學(xué)利用創(chuàng)造條件。
鼓勵礦山土地綜合修復(fù)利用
歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地修復(fù)后擬改為經(jīng)營性建設(shè)用地的，在符合國土空間規(guī)劃前提下，可由地方政府整體修復(fù)后，進行土地前期開發(fā)，以公開競爭方式分宗確定土地使用權(quán)人；也可將礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人，并分別簽訂生態(tài)修復(fù)協(xié)議與土地出讓合同。歷史遺留礦山廢棄國有建設(shè)用地修復(fù)后擬作為國有農(nóng)用地的，可由市、縣級人民政府或其授權(quán)部門以協(xié)議形式確定修復(fù)主體，雙方簽訂國有農(nóng)用地承包經(jīng)營合同，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)。
對歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設(shè)用地，集體經(jīng)濟組織可自行投入修復(fù)，也可吸引社會資本參與。修復(fù)后國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可出讓、出租用于發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。
各地依據(jù)國土空間規(guī)劃在礦山修復(fù)后的土地上發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)觀光臺、棧道等非永久性附屬設(shè)施，在不占用永久基本農(nóng)田以及不破壞生態(tài)環(huán)境、自然景觀和不影響地質(zhì)安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。
實行差別化土地供應(yīng)
各地可依據(jù)國土空間規(guī)劃，利用礦山修復(fù)后的國有建設(shè)用地發(fā)展教育、科研、體育、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等產(chǎn)業(yè)，符合《劃撥用地目錄》的，可按有關(guān)規(guī)定以劃撥方式提供土地使用權(quán)，鼓勵土地使用人在自愿的前提下，以出讓、租賃等有償方式取得土地使用權(quán)。礦山修復(fù)后的國有建設(shè)用地可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應(yīng)。
盤活礦山存量建設(shè)用地
各地將正在開采礦山依法取得的存量建設(shè)用地和歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，經(jīng)驗收合格后，可參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。其中，正在開采的礦山將依法取得的存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地及園地、林地、草地和其他農(nóng)用地的，經(jīng)驗收合格后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可用于同一法人企業(yè)在省域范圍內(nèi)新采礦活動占用同地類的農(nóng)用地。
在符合國土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質(zhì)量要求、不改變土地使用權(quán)人的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)并按市場價補繳土地出讓價款后，礦山企業(yè)可將依法取得的國有建設(shè)用地修復(fù)后用于工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途。
合理利用廢棄礦山土石料
對地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山的修復(fù)，因削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復(fù)工程；確有剩余的，可對外進行銷售，由縣級人民政府納入公共資源交易平臺，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的，應(yīng)保障其合理收益。土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案要在科學(xué)評估論證基礎(chǔ)上，按“一礦一策”原則同步編制，經(jīng)縣級自然資源主管部門報市級自然資源主管部門審查同意后實施。
加強監(jiān)督管理
地方各級自然資源主管部門要加強工作指導(dǎo)，做好日常監(jiān)督管理，建立健全政府、礦山企業(yè)、社會投資方、公眾共同參與的監(jiān)督機制，探索建立修復(fù)企業(yè)誠信檔案和信用積累制度。特別要確保礦山修復(fù)形成的耕地及其他農(nóng)用地質(zhì)量達到土壤環(huán)境質(zhì)量要求；確保對列入土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄的地塊，在達到風(fēng)險管控、修復(fù)目標(biāo)之前，不得調(diào)整為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地。加強對涉及廢棄土石料處置項目的監(jiān)管，防止各類違規(guī)違法問題的發(fā)生。